Кризисы изобилуют в нашей жизни и вокруг нее. Один из супругов обнаруживает измену другого и угрожает разводом, если эта незаконная связь не будет немедленно прекращена. Профсоюз находится на грани объявления забастовки. Конгресс, собираясь уходить на каникулы, не смог согласовать бюджет, из-за чего правительство не может оплачивать свои счета. Страна Третьего мира, не имеющая возможности выплатить долги иностранным банкам, вот-вот будет объявлена дефолтной. Советский Союз направляет ядерные ракеты на Кубу, и президент Соединенных Штатов выступает по телевидению с требованием их немедленного вывода и объявлением военно-морской блокады острова.
В каждом из этих случаев могут происходить переговоры с целью предотвратить надвигающуюся катастрофу. Времена кризиса требуют особого рода переговоров. Здесь нет времени на затяжные дискуссии или привычные дипломатические танцы, и обычно переговорщики находятся под значительным стрессом. Нигде критическая роль переговоров не проявляется так отчетливо, как в кризисной ситуации, ибо здесь она может стать разницей между миром и войной, метафорически, а иногда и буквально.
Ричард Лебоу отмечает, что если бы Карибский кризис 1962 года перерос в катаклизматическую войну, историкам было бы несложно объяснить, почему эта война была неизбежной, проистекая из глубоко укоренившегося геополитического и идеологического конфликта между сверхдержавами, спирали гонки вооружений и повышенной напряженности времен холодной войны. И тем не менее этот кризис не перерос в войну. Лица, принимающие решения с каждой стороны, каким-то образом преуспели в совместном сохранении мира.
Эта статья стремится понять динамику процесса принятия решений в кризисах. Что делает кризис кризисом? Каковы ключевые переменные, которые при манипуляции в одну сторону усиливают кризис, а при манипуляции в другую — склонны его разрядить? Где процесс принятия решений может дать сбой?
Мы не предлагаем здесь обзор ценной и обширной литературы, анализирующей кризисы, а скорее пытаемся выделить простую концептуальную рамку для понимания кризиса, которую мог бы использовать практик. Наша непосредственная забота — не вопрос о том, как управлять кризисом, а как полезно мыслить о кризисе в качестве первого шага к управлению им.
Данное обсуждение основано на двух главах исследования, недавно завершенного Проектом по ядерным переговорам в Гарваде для Агентства по контролю над вооружениями и разоружению США. Предметом этого исследования является то, как лучше всего управлять кризисом между Соединенными Штатами и Советским Союзом, чтобы предотвратить ядерную войну. Таким образом, наши примеры взяты из международных кризисов.
Несмотря на множество очевидных различий между кризисами такого типа и кризисами между трудом и менеджментом, супругами, предприятиями и правительственными ведомствами, базовая концептуальная схема, предлагаемая здесь, может быть полезна практикам во всех этих областях.
Среди множества факторов, взаимодействующих в кризисе, особенно выделяются четыре. Во-первых, на кону стоят высокие ставки (высокие ценности). Во-вторых, для принятия важнейших решений доступно мало времени, и ощущается срочность действий. Более того, часто не хватает критически важной информации, что ведет к высокой неопределенности как относительно происходящего, так и относительно того, как реагировать. Наконец, часто присутствует ощущение сужения возможностей для преодоления кризиса.
Каждый фактор — ставки, время, неопределенность и возможности — более субъективен, чем объективен. Имеет значение не то, сколько времени есть на самом деле, а воспринимаемый дефицит времени. Кризис в конечном итоге существует в головах людей.
Мы обсудим каждый из этих ключевых факторов по очереди, приводя иллюстрации из международных кризисов, и предложим несколько способов, с помощью которых лица, принимающие решения, могут не справиться с каждым фактором — либо недооценивая его эффект, либо реагируя слишком бурно так, что это усугубляет кризис во вред обеим сторонам.
Кризис отличается от обычного течения процесса принятия решений (который часто включает короткие дедлайны и ощущение срочности) ожиданием тяжелых потерь — иными словами, высокими ставками.
С точки зрения Запада, берлинские кризисы 1958 и 1961 годов были критическими не столько потому, что можно было потерять полгорода, сколько из-за опасений, что германский альянс распадется, а вместе с ним и НАТО. Если ставки невысоки, лица, принимающие решения, могут считать, что они «тушат пожары», а не имеют дело с подлинным кризисом.
Недостаточное понимание долгосрочных ставок в кризисе может иногда приводить лиц, принимающих решения, к намеренному повышению ставок в краткосрочной перспективе путями, о которых они впоследствии жалеют. Первая мировая война предоставляет хороший пример. В 1914 году, когда кайзер Франц Иосиф из Австро-Венгерской империи направил ультиматум Сербии в ответ на убийство эрцгерцога Франца Фердинанда месяц назад, он никогда не мечтал, что инициирует цепь событий, которая в течение месяца вовлечет всю Европу и большую часть остального мира в катастрофическую войну, а через четыре года приведет к разрушению империи, которой он и его предки правили веками. И когда царь Николай II ответил на ультиматум мобилизацией огромных русских армий вдоль австрийской границы, он не предвидел кровавой четырехлетней войны, которая в итоге стоила ему трона и жизни.
Каждое из этих действий представляет собой неспособность адекватно предвидеть возможную последовательность эскалации в кризисе. Каждое иллюстрирует трудность правильной оценки потенциальных последствий собственных действий, когда человек погружен в кризис и находится под большим стрессом. Сосредоточившись столь узко на том, чтобы заставить противника уступить, можно легко пренебречь другими эффектами своих действий или цепью реакций, которые могут последовать и закончиться войной. Сплошь и рядом стороны рассчитывают потенциальные краткосрочные выигрыши, не оценивая должным образом возможные долгосрочные потери. Не осознавая полностью конечные ставки в кризисе, одна или обе стороны смело повышают немедленные ставки.
Ближневосточная война 1967 года иллюстрирует другой вид неумения контролировать ставки: взаимное подкрепление враждебных ожиданий. В 1967 году в ответ на сообщения о том, что израильские войска собираются напасть на Сирию, президент Египта Насер приказал миротворческим силам ООН покинуть Синай и закрыл Тиранский пролив для израильского судоходства. Опасаясь неминуемого нападения, Израиль решил начать превентивную войну.
Каждая сторона неверно истолковала шаги другой, которые по сути своей были реактивными и оборонительными, как наступательные. Таким образом, взаимное подкрепление враждебных ожиданий помогло спровоцировать ненужную войну. Эта неспособность контролировать воспринимаемые ставки особенно актуальна в ядерную эпоху. Ибо хотя каждая сверхдержава имеет сильный стимул не наносить удар, пока война кажется маловероятной, у каждой стороны может возникнуть стимул ударить первой, если она считает, что война неминуема. Взаимные, самоподкрепляющиеся ожидания враждебных действий со стороны противника могут спровоцировать ядерную войну.
Весной 1958 года премьер Хрущев пригрозил предпринять односторонние действия в отношении Берлина, если статус города не будет урегулирован к концу декабря. По мере приближения этой даты ощущение кризиса на Западе нарастало. Однако в начале декабря, когда репортеры спросили Хрущева, станут ли советские власти действовать и когда именно, он, как сообщается, ответил: «Ну, если не в этом декабре, то в каком-нибудь другом декабре». Излишне говорить, что правительственные чиновники на Западе спали той ночью спокойнее.
Правда это или нет, но эта история иллюстрирует следующее: сколь бы серьезными ни были стоящие на кону вопросы, событие обычно не воспринимается как кризис, если в запасе есть много времени. Малое количество времени для принятия решений — фундаментальный аспект кризисов. Ближневосточная война 1973 года стала острым кризисом сверхдержав, когда израильские войска окружили Третью египетскую армию и пригрозили захватить ее, что стало бы тяжелейшим унижением для Египта и его советского покровителя. Во время Карибского кризиса 1962 года президент Кеннеди попытался передвинуть военно-морскую блокаду с восьмисот миль на пятьсот миль от Кубы именно для того, чтобы дать премьеру Хрущеву больше времени на раздумья, консультации со своими советниками и переговоры.
Лица, принимающие решения, могут не ценить значение времени в кризисе или потенциальном кризисе, тем самым непреднамеренно позволяя кризису ухудшаться. Неспособность выиграть потенциальное время иллюстрируется Синайским кризисом 1967 года. Когда президент Насер попросил миротворческие силы ООН покинуть Синай, Генеральный секретарь У Тан выполнил эту просьбу в течение двух дней. Хотя у него были серьезные сомнения насчет немедленного ответа, он считал, что не может отказать, не поставив под сомнение суверенный авторитет Египта. Но если бы вместо этого он сказал Насеру, что этот вопрос необходимо сначала поднять в Совете Безопасности, он мог бы выиграть драгоценное время для посреднических усилий, чтобы заверить все стороны в том, что никто не планирует нападение. На самом деле изначально никто и не планировал. Но действия Насера привели почти напрямую к израильскому превентивному удару, который спровоцировал очередную Ближневосточную войну.
Иногда лица, принимающие решения, намеренно сокращают время, доступное для принятия решений, как способ эскалации кризиса. Классическим методом является ультиматум, который по определению включает жесткий дедлайн.
Ультиматум, предъявленный кайзером Францем Иосифом Сербии в июле 1914 года, содержал следующие условия: выдать убийцу эрцгерцога и пойти на определенные уступки в течение сорока восьми часов или ожидать военных действий. Предоставление всего сорока восьми часов на ответ едва ли давало покровителю сербов, России, время на мудрые раздумья. Царь отказался, и последовательность эскалации, ведущая к Первой мировой войне, продолжилась стремительно: в течение нескольких дней Германия выдвинула двадцатичетырехчасовой ультиматум России и восемнадцатичасовой ультиматум Франции. Оставалось мало времени для воцарения холодных голов.
Не всякий ультиматум, конечно, столь неосмотрителен; некоторые могут быть уместны. Но многие, подобные ультиматуму Франца Иосифа, настолько сужают время, доступное для принятия решений, что принятие мудрых решений в интересах обеих сторон становится трудным или невозможным.
Лица, принимающие решения, часто сообщают, что главной чертой кризисного опыта является ощущение великой неопределенности. Доступно недостаточно четкой информации, и они чувствуют, что бредут в тумане.
Следует различать три вида неопределенности. Самая простая — это нехватка критически важной информации о том, что происходит. В какой степени мобилизованы силы противника? Где они дислоцированы? Что именно происходит? Фактологические данные обычно неполны.
Почти всегда существует огромная неопределенность относительно намерений другой стороны. Во время Ближневосточной войны 1973 года, например, американская разведка обнаружила, что Советский Союз переправляет ядерные материалы через Босфор. Означало ли это, что они собираются ввести ядерное оружие в войну? Или угрожают сделать это?
Тесно связана с неопределенностью в отношении намерений противника огромная неопределенность в отношении возможных сценариев эскалации, которые могут проистекать из сложившейся ситуации. Во время Карибского кризиса американские лидеры опасались, что Хрущев может внезапно предпринять действия против Берлина или совершить другое радикальное действие. Если так, то Запад должен будет отреагировать, конечно, что вполне могло бы спровоцировать советский ответный удар, и так далее. Кто знал, чем это может закончиться?
Значительный объем неопределенности присущ кризисам от природы. Но иногда неопределенности увеличиваются без необходимости — либо потому, что одна сторона не сообщает о своих намерениях и интересах, либо потому, что лица, принимающие решения, не воспринимают всерьез сообщения, которые они все же получают.
Классический пример первого предшествовал кризису из-за Кореи в 1950 году. В знаменитой речи госсекретарь Ачесон описал периметр жизненно важных интересов Америки. Его исключение Южной Кореи из этой зоны обороны считается причиной, которая побудила северных корейцев при согласии и поддержке Советов вторгнуться на юг. Они, по-видимому, не ожидали последовавшего масштабного американского военного вмешательства. Неспособность США донести свои намерения, а коммунистов — понять их, вполне могла способствовать началу Корейской войны.
Иногда делаются серьезные предупреждения, но они остаются без внимания. Карибский кризис мог бы быть предотвращен, если бы премьер Хрущев поверил американским предупреждениям о том, что США не потерпят ракет на Кубе. Если бы он знал, что президент Кеннеди установит военно-морскую блокаду вокруг Кубы и выдвинет ультиматум, вряд ли он отдал бы приказ отправить ракеты на Кубу. Советы действительно получали жесткие американские предупреждения несколько раз в течение лета и ранней осени 1962 года. Ошибка была не в коммуникации, а в кредитоспособности (доверии): Хрущев не воспринимал предупреждения всерьез — или достаточно всерьез.
Роли поменялись местами в 1973 году. В своих мемуарах президент Никсон и госсекретарь Киссинджер сообщают, что получали предупреждения от генерального секретаря Брежнева о том, что если дипломатические усилия по обеспечению вывода Израиля с территорий, оккупированных в 1967 году, не продвинутся, арабы вскоре развяжут войну. Американские лидеры отмахнулись от предупреждений как от обычного советского бахвальства, а американская разведка не смогла увидеть косвенного предупреждения о войне в эвакуации советских гражданских лиц из Египта за три дня до нападения. Опять же имело место нежелание воспринимать предупреждения всерьез.
Даже при дефиците времени, высоких ставках и высокой неопределенности кризис может не казаться суровым до тех пор, пока лица, принимающие решения, чувствуют, что у них есть полезные варианты действий. В нарастающем кризисе лица, принимающие решения, обычно видят, что их варианты сужаются. По мере продолжения этого процесса варианты часто оказываются на крайностях: эскалация или отступление, причем каждый подход несет высокий риск; промежуточных вариантов не хватает. По выражению Роберты Вольстеттер, варианты в кризисе «нарезаются толсто» по сравнению с нормальными временами, когда доступно больше дифференцированных или «тонко настроенных» вариантов, или когда их можно разработать. В течение первых нескольких дней Карибского кризиса, например, реально обсуждались только два варианта: ничего не предпринимать в ответ или провести авиаудар, который легко мог спровоцировать войну.
Там, где варианты существуют или могут быть изобретены, что помогло бы разрешить кризис, лица, принимающие решения, иногда неоправданно снижают свою гибкость. Они могут не генерировать более широкий спектр вариантов; или, по случаю, они могут намеренно сократить свой диапазон вариантов.
Хорошим примером первого служит эпизод в Заливе Свиней, который произошел в начале администрации Кеннеди. Секретная операция по вторжению на Кубу и свержению Фиделя Кастро силами кубинских эмигрантов была задумана ЦРУ во время администрации Эйзенхауэра и представлена президенту Кеннеди для принятия решения. Поскольку Кеннеди не запрашивал и ему не предлагали никаких заслуживающих доверия альтернатив, он столкнулся с выбором между осуществлением рискованного плана или принятием тяжелых бюрократических и политических издержек за бездействие. Непродуманная авантюра, которая последовала за этим, оказалась фиаско.
Эту неудачу можно объяснить множеством ошибок, но, пожалуй, одной из самых значительных было отсутствие вариантов для выбора в момент принятия решения.
Неспособность генерировать дополнительные варианты — это одно; а намеренное лишение себя вариантов, способных разрядить кризис — совсем другое. Эта стратегия, известная как «стратегия обязательств» (commitment strategy) и напоминающая игру в цыпленка, наглядно проиллюстрирована анекдотом Томаса Шеллинга о двух грузовиках с динамитом, несущихся навстречу друг другу по однополосной дороге. Вопрос в том, какой грузовик съедет с дороги, чтобы избежать столкновения. По мере того как грузовики сближаются, один водитель на глазах у другого снимает рулевое колесо и выбрасывает его в окно. Видя это, второй водитель может выбирать только между аварией и съездом своего грузовика в канаву.
Международные дела редко преподносят столь суровые выборы, но государства часто зримо увеличивают свою приверженность какому-то курсу действий. Эта стратегия может укрепить переговорную позицию, но, когда ею злоупотребляют обе стороны во время кризиса, она может не оставить иного выбора, кроме войны. Такой была ситуация, например, в конфликте между британцами и французами в Северной Америке в середине XVIII века. Шаги, предпринимаемые каждой стороной для демонстрации собственной решимости, не возымели демонстративного эффекта, а вместо этого прогрессивно сужали ожидания другой стороны относительно вероятного будущего. Стороны стали воспринимать друг друга уже не как ограниченных противников, а как непримиримых врагов. Результатом стала кровавая семилетняя всемирная война, которой изначально не хотели ни британцы, ни французы.
По мере усиления кризиса лица, принимающие решения, обычно чувствуют, что все четыре фактора становятся более серьезными. Давление времени становится более заметным. Ставки растут; и отчасти потому, что по мере роста они привносят новые соображения, о которых мало что известно, неопределенности также увеличиваются. По мере нарастания кризиса лица, принимающие решения, часто испытывают ощущение, что они стремительно приближаются к точке, когда у них останется лишь несколько крайних вариантов. Это ощущение сужения возможностей — одна из психологически отличительных черт кризисного опыта. В различных берлинских кризисах, например, западные лица, принимающие решения, порой оказывались всего в паре шагов от точки, когда им пришлось бы отдать приказ о крупных военных действиях, которые вполне могли спровоцировать европейскую войну. В определенные моменты ближневосточного кризиса 1973 года официальные лица США чувствовали, что находятся всего в нескольких шагах от острого противостояния Востока и Запада.
Эскалирующий кризис заставляет лиц, принимающих решения, рассматривать и совершать компромиссы между ценностями (tradeoffs) — компромиссы, на которые им редко приходится идти в другое время. Как правило, они могут столкнуться с возросшим риском большой войны и повышенным шансом крупной политико-дипломатической (и, возможно, военной) победы, а также с другими рисками и возможными выгодами. Они должны не только по возможности наилучшим образом оценить риски, но и сделать неприятный выбор. Во время Карибского кризиса, например, советские лидеры в конечном счете столкнулись с неприятным выбором между видимостью отступления перед лицом американских угроз и требований и серьезным риском глобальной ядерной войны. В нормальные времена лидеры могут пытаться преследовать множество целей одновременно, но ограниченные возможности, присущие кризисам, заставляют лидеров расставлять веса (приоритеты) для разных целей.
Возможность серьезного поражения или войны (т.е. растущие ставки) также имеет тенденцию усиливать чувство враждебности у лиц, принимающих решения, по отношению к другой стороне и ожидания враждебности с ее стороны. Мало времени, неопределенности, сложные ценностные компромиссы и ощущение сужения возможностей усугубляют испытываемую и ожидаемую враждебность. По мере ее роста лидеры закономерно становятся менее чувствительными к признакам того, что другая сторона может быть не полностью враждебной. Робкие зондажи почвы в поисках какого-то урегулирования могут отвергаться или принижаться. Подлинные возможности разрядить кризис могут быть упущены.
До сих пор мы обсуждали динамику кризисов независимо от их причин: известных мотиваций, которые порождают и поддерживают их. Анатомия отличается от этиологии, но в конечном итоге должна быть связана с ней.
Описанные четыре кризисные фактора подобны рычагам, которые люди могут тянуть, в основном намеренно, иногда нет. Кризисы редко просто случаются; они происходят (по крайней мере, до определенной точки) потому, что люди хотят их возникновения. Политики преследуют цели, которые, как они часто надеются, могут быть достигнуты без кризиса. Но если они достаточно жаждут достижения этих целей, они будут готовы пойти на некоторый риск провоцирования кризиса в процессе. У наций есть жизненно важные интересы, которые они будут пытаться удовлетворить любой ценой, и они часто выходят за рамки жизненно важных интересов, пытаясь удовлетворить также и устремления.
Как только кризис начинается, лица, принимающие решения, сталкиваются с важнейшей дилеммой: как избежать крупных потерь, которые могут возникнуть при эскалации до войны, и при этом продолжать отстаивать жизненно важные интересы? Даже там, где интерес избежать войны перевешивает другие интересы — как в случаях, когда существует опасность ядерной войны, — попытки разрядить кризис порождают глубокую проблему. Если отступить ради сохранения мира, не поощришь ли ты тем самым другую сторону давить на свое преимущество — немедленно или позже — и провоцировать новый, возможно, еще более опасный кризис?
Даже если кризис начинается с хладнокровного расчета, он может закончиться неконтролируемой эскалацией. Кризисы порой ускользают из-под контроля лиц, принимающих решения с обеих сторон, и заканчиваются исходами, неблагоприятными для обеих. На пике Карибского кризиса премьер Хрущев ярко выразил это двойственное качество преднамеренности и непреднамеренности в письме президенту Кеннеди:
«Если вы не потеряли самообладание и разумно представляете, к чему это может привести, то, господин Президент, мы и вы не должны тянуть за концы веревки, в которой вы завязали узел войны, потому что чем больше мы оба тянем, тем туже будет завязан узел. И может наступить момент, когда узел завяжется настолько туго, что даже тот, кто его завязал, не... будет иметь сил развязать его, и тогда придется этот узел разрубить, а что это будет означать — не мне вам объяснять, потому что вы сами прекрасно понимаете, какими страшными силами располагают наши страны».
Хотя люди могут тянуть за четыре кризисных рычага по многим причинам, сами рычаги нейтральны. В той степени, в которой у кого-то есть интерес к эскалации кризиса, он может сделать это, повышая воспринимаемые ставки, сокращая воспринимаемое время, увеличивая воспринимаемую неопределенность и уменьшая воспринимаемые доступные варианты. Однако в той степени, в которой кто-то хочет разрядить кризис, он хочет способствовать формированию с обеих сторон высококачественного процесса принятия решений, который стремится:
Разумно оценивать и сдерживать рост ставок, чтобы не раздувать масштаб угрозы.
Обеспечить достаточное время для консультаций и принятия решений каждой стороной.
Обеспечить поток точной, заслуживающей доверия информации о ситуации и намерениях другой стороны (помогая тем самым уменьшить неопределенность).
Поддерживать достаточную гибкость действий (т.е. достаточное количество вариантов) для обеих сторон, чтобы иметь возможность разрядить кризис.
В 1914 году, сразу после того как австро-венгерский кризис превратился в общую европейскую войну, принц Бернхард фон Бюлов, бывший канцлер Германии, как утверждается, спросил своего преемника: «Как все это произошло?» «Если бы мы только знали», — последовал ответ. В этом обсуждении мы попытались предоставить элементарную концептуальную основу для понимания динамики кризисов, которая могла бы привести к более интеллектуально удовлетворительному ответу. И еще лучше, если это будет способствовать лучшему пониманию кризисов среди тех, кто пытается сделать так, чтобы вопрос фон Бюлова никогда не пришлось задавать в первую очередь.
Уильям Л. Юри и Ричард Смоук